習(xí)近平總書記指出:“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中,形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源,進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升,這就是經(jīng)濟(jì)規(guī)律?!?019年12月,省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出,臨汾市作為晉南地區(qū)中心城市,要建設(shè)成為省域副中心城市,努力打造我省南部和晉陜?cè)S河金三角地區(qū)的區(qū)域中心城市。這是省委、省政府賦予臨汾新的城市定位和歷史使命,給臨汾帶來了千載難逢的歷史發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前,全市上下正堅(jiān)決扛起“在轉(zhuǎn)型發(fā)展上率先蹚出一條新路來”歷史使命,以建設(shè)“省域副中心城市”為引領(lǐng),緊抓構(gòu)建新發(fā)展格局戰(zhàn)略機(jī)遇,不斷推進(jìn)“五個(gè)優(yōu)化”,加快實(shí)現(xiàn)“六新突破”,著力構(gòu)建“一軸雙翼三城多點(diǎn)”城市空間結(jié)構(gòu),全力推進(jìn)高質(zhì)量高速度發(fā)展。
省域副中心城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要我們具備系統(tǒng)思維,通盤考慮,頂層設(shè)計(jì)。在規(guī)劃建設(shè)中,需要正確認(rèn)識(shí)和把握副中心城市建設(shè)中的幾個(gè)關(guān)鍵問題,處理好如下五個(gè)關(guān)系。
一、處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系
臨汾省域副中心城市建設(shè)是百年大計(jì)、臨汾大事。我們要有處理好百年大計(jì)的歷史耐心。根據(jù)臨汾目前的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和未來發(fā)展目標(biāo),省域副中心城市建設(shè)要分幾個(gè)階段較長(zhǎng)時(shí)間,這就決定了它是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期接續(xù)建設(shè)的未來之城。而未來十年二十年,正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)大重構(gòu)、社會(huì)大調(diào)整、人們生活方式大變革的演變期,因此,我們要把握這種態(tài)勢(shì),看得遠(yuǎn)一些更遠(yuǎn)一些,按照城市建設(shè)的基本規(guī)律、未來社會(huì)嬗變的總體趨勢(shì)、臨汾在今后區(qū)域大格局中的功能定位,用超前的理念、世界的眼光、科學(xué)的態(tài)度、務(wù)實(shí)的精神做一個(gè)經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的好規(guī)劃。要做好戰(zhàn)略留白,決不能急功近利,留下歷史遺憾和敗筆。切實(shí)加強(qiáng)省域副中心城市頂層設(shè)計(jì),組織專家和社會(huì)公眾參與,形成高水平的規(guī)劃。在做好規(guī)劃的同時(shí),加快規(guī)劃區(qū)土地征收、整理和儲(chǔ)備,為未來省域副中心城市建設(shè)掃清障礙、壓減成本。抓住國(guó)家實(shí)施中部崛起、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略機(jī)遇,圍繞交通、水利、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),積極謀劃爭(zhēng)取一批大項(xiàng)目好項(xiàng)目,為未來省域副中心城市建設(shè)搭上一個(gè)順風(fēng)船,爭(zhēng)取一個(gè)先手棋,打下一個(gè)好基礎(chǔ)。
二、處理好擴(kuò)張與收縮的關(guān)系
收縮城市的概念最早由德國(guó)學(xué)者于1988年提出,用來指代受去工業(yè)化、郊區(qū)化、老齡化以及政治體制轉(zhuǎn)軌等因素影響而出現(xiàn)的城市人口流出及至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。觀察城市收縮,最直觀的現(xiàn)象就是人口變化。隨著城鎮(zhèn)化率提高,人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn),從小城市流向大中型城市,從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。盡管臨汾城鎮(zhèn)化率只有53%,與全國(guó)差7個(gè)百分點(diǎn),但第七次全國(guó)人口普查,我市人口跌破400萬,究其原因,一是資源枯竭。二是產(chǎn)業(yè)變遷。傳統(tǒng)的煤焦冶電無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求,逐漸衰退,而新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不起來。三是大城市的虹吸效應(yīng)。由于大城市較強(qiáng)資源集聚吸納能力,中小城市人口不斷向核心大城市涌入。這些收縮城市由于缺少強(qiáng)有力產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn),導(dǎo)致人口流出,而人口流出又反過來加快了其原有產(chǎn)業(yè)的衰退,進(jìn)而城市增長(zhǎng)乏力。在過去40年,尤其最近20年,我國(guó)所有城市無論是超大城市,還是大中小城市的總體規(guī)劃指導(dǎo)思想,都是直奔一個(gè)主題,那就是做大做更大,越大越好,有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們認(rèn)真汲取。中心城區(qū)建設(shè)一定要防止攤大餅,中心城區(qū)與其他區(qū)應(yīng)采取組團(tuán)式城鎮(zhèn)群模式布局。我們必須轉(zhuǎn)變慣性增量規(guī)劃思維,嚴(yán)控增量、盤活存量,引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中,走瘦身強(qiáng)體之路。我們應(yīng)該形成這樣的共識(shí),臨汾未來是小而美而不是高大上。
三、處理好產(chǎn)業(yè)與城市的關(guān)系
產(chǎn)城融合發(fā)展,是近現(xiàn)代以來城市化進(jìn)程中探素出的重要經(jīng)驗(yàn),是目前城市建設(shè)發(fā)展最主要的模式。它告訴我們,城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐,便再漂亮,也是“空城”;產(chǎn)業(yè)沒有城市依托,即便再高端,也只能“空轉(zhuǎn)”。產(chǎn)城融合,要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合,“以產(chǎn)促城,以城興產(chǎn),產(chǎn)城融合”,城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對(duì)應(yīng)的匹配度,不能脫節(jié)分離。因此,我們應(yīng)該完善優(yōu)化“產(chǎn)業(yè)在開發(fā)區(qū)、人口在市區(qū)”的布局定位,將產(chǎn)與城有機(jī)融合。一是我市開發(fā)區(qū)大都在成長(zhǎng)期或成長(zhǎng)初期,從單純的工業(yè)區(qū)向綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段,大量的投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā),以高新技術(shù)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。二是從空間上看,各個(gè)開發(fā)區(qū)規(guī)模逐漸擴(kuò)大,與周邊城市的聯(lián)系日益密切,并且產(chǎn)生輻射擴(kuò)散效應(yīng),隨著發(fā)展,將由建設(shè)之初制造業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)并行的發(fā)展軌道。制造業(yè)服務(wù)化逐漸成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力,這也就構(gòu)成了工業(yè)化與城市化融合互動(dòng)的“發(fā)展必然”。三是從就業(yè)人群上來看,結(jié)構(gòu)復(fù)雜化,出現(xiàn)了各個(gè)層次不同功能的需要,城市服務(wù)設(shè)施逐漸完善,配套能級(jí)不斷增加。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定城市就業(yè)結(jié)構(gòu),而就業(yè)結(jié)構(gòu)是否與城市的居住供給狀況相吻合,城市的居住人群又是否與當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)需求相匹配。比如,電子信息產(chǎn)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)就業(yè)人群以普通技工為主;創(chuàng)新研發(fā)類技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)用地空間較為靈活,就業(yè)人群以高素質(zhì)人群為主。能否形成產(chǎn)城融合重點(diǎn)就是就業(yè)結(jié)構(gòu)與新城的服務(wù)相互匹配。目前,臨汾省域副中心城市建設(shè)尚處于謀劃建設(shè)初期,因此,在各類開發(fā)區(qū)建設(shè)中,在產(chǎn)業(yè)上應(yīng)做好轉(zhuǎn)型升級(jí),建設(shè)創(chuàng)新區(qū)域中心;在城建上做好公共服務(wù)與居住空間配套,打造魅力宜居新家園;在景觀上做好引綠入城的生態(tài)空間利用,建設(shè)低碳生態(tài)綠色田園城。
四、處理好市區(qū)與區(qū)縣的關(guān)系
我市副中心城市建設(shè)首先要解決一市一區(qū)問題。這就涉及現(xiàn)有的行政區(qū)規(guī)劃調(diào)整。一是一體化推進(jìn)。國(guó)家核準(zhǔn)我市調(diào)整方案后,要采取一體化推進(jìn)“一城多區(qū)”規(guī)劃、土地、城建、基礎(chǔ)設(shè)施、民生等各項(xiàng)要素資源整合。實(shí)施“多規(guī)合一”,解決多頭管理,各自為政,邊界不清等問題。二是明確市、區(qū)兩級(jí)政府在城市管理中的職能定位??h改區(qū)后,縣域規(guī)劃、土地等管理權(quán)限上收后,區(qū)域功能方面必然弱化,市級(jí)必須既要集中資源辦大事,又要調(diào)動(dòng)區(qū)縣積極性,努力做到雙贏。充分發(fā)揮城區(qū)政府在城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的職能作用。三是完善相關(guān)的法律法規(guī)。只有完善的城市管理配套政策,才能讓市區(qū)兩級(jí)政府部門在行使城市管理職能時(shí)有法可依。要出臺(tái)地方性政策法規(guī),逐步完善市、區(qū)兩級(jí)行政執(zhí)法職能。
五、處理好建設(shè)與資源的關(guān)系
在省域副中心城市建設(shè)中,我們必須清醒認(rèn)識(shí)到,城市建設(shè)離不開政府這只“手”的引導(dǎo),但其核心動(dòng)力仍然是市場(chǎng)。要更多地依靠市場(chǎng)力量來發(fā)揮作用和配置資源,提高資金、技術(shù)、人才等各種要素的使用效率。一是在制定和實(shí)施規(guī)劃的過程中,要遵從市場(chǎng)規(guī)律,尊重市場(chǎng)選擇,從而在城市發(fā)展路徑上起到更好地引導(dǎo)作用。二是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,創(chuàng)造條件吸引更多的市場(chǎng)主體參與,充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性和潛力。三是防止政府過度舉債,要建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制,將控制化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人,定期對(duì)安全性進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)。四是加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)和利用。省域副中心城市建設(shè)要把水資源作為最大的剛性約束,堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),堅(jiān)定走綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路。(作者系臨汾市人民政府發(fā)展研究中心主任)
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